Die Zukunft der multilateralen Entwicklungsbanken: Handlungsoptionen für Deutschland

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Entwicklungsbanken als Katalysatoren

2016 gab es ein „SDG-Lieferversprechen“ von zehn multilateralen Entwicklungsbanken und dem IWF. Die kommende Bundesregierung sollte die entsprechenden Institutionen in den nächsten Jahren an ihre Versprechen erinnern und womöglich in die Pflicht nehmen.

 

 

 

2015 war das Jahr wichtiger Gipfelversprechen der Vereinten Nationen und ihrer Staatschefs:

  1. die UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba;
  2. der UN-Gipfel in New York zur neuen Post-2015-Agenda mit universellen Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs); und
  3. der Klimagipfel in Paris zur Verabschiedung des Kyoto-Nachfolgeabkommens.

2016 gab es dann das „Lieferversprechen“ von zehn multilateralen Entwicklungsbanken und dem IWF: Wir schaffen das, die Umsetzung der ambitiösen Gipfelversprechen der Vereinten Nationen. Tabelle 1 stellt zunächst die multilateralen Entwicklungsbanken vor, deren Präsidenten das Lieferversprechen abgegeben haben. Die Tabelle soll es der kommenden Bundesregierung erleichtern, die entsprechenden Institutionen später an ihre Versprechen zu erinnern und womöglich in die Pflicht zu nehmen.

Tabelle 1: Multilaterale Entwicklungsbanken mit SDG-Lieferversprechen

Multilaterale Entwicklungsbanken Gängige Abkürzung (englisch)
Afrikanische Entwicklungsbank AfDB
Asiatische Entwicklungsbank AsDB
Asiatische Infrastrukturinvestitionsbank AIIB
Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung EBRD
Europäische Investitionsbank EIB
Inter-Amerikanische Entwicklungsbank IADB
Internationale Finanz-Corporation IFC
Islamische Entwicklungsbank IsDB
Neue Entwicklungsbank (BRICS) NDB
Weltbank IBRD/IDA

Die Chefs dieser Banken haben erklärt, ihre Institutionen seien im Stande, eine zentrale Rolle bei der Ausarbeitung von länderspezifischen Entwicklungszielen, Politikmaßnahmen, Programmen und Projekten spielen zu können. Erstens helfen sie via direkter Finanzierung oder als Katalysator weiterer Finanzierungsquellen, zweitens mit wirtschaftspolitischem und technischem Rat bei der Schaffung lokaler Kapazitäten vor Ort, drittens durch Identifizierung prioritärer Investitionen und Einhaltung von sozialer oder ökologischer Normen. Gleichzeitig achten IWF und Weltbank auf die Schuldentragfähigkeit mit ihren gemeinsamen Analysetools. Diese kann bei der ambitiösen SDG-Agenda rasch unter die Räder kommen. So die Eigenwerbung.

Drei wesentliche strategische Fragen stellen sich der kommenden Bundesregierung bezüglich der multilateralen Entwicklungsbanken vor dem Hintergrund der Entwicklungsziele von 2015 und der Lieferversprechen von 2016:

  • Welcher Anteil der öffentlichen Entwicklungsgelder soll über multilaterale statt bilaterale Kanäle ausgegeben werden?
  • Wie soll sich die Allokation des Entwicklungsbudgets zwischen den multilateralen Entwicklungsbanken aufteilen?
  • Welche spezifische Rolle spielen dabei die ärmsten Entwicklungsländer und die Finanzierung der globalen Kollektivgüter?

Allokation auf bilaterale oder multilaterale Träger?

Die Abwägung der Mittelzuteilung auf die bi- oder multilateralen Träger sollte sich von zwei Aspekten leiten lassen: 1) Wo liegen jeweils die komparativen Vorteile, die politischen Entwicklungsziele effizient und wirksam umzusetzen? 2) Welcher Träger setzt die Interessen des Partnerlandes und des Geberlandes wirksamer um?

Wo – anders als in Deutschland – eigene Durchführungsstrukturen kaum vorhanden sind, wird dieser Abwägung gerne durch „bilateralisierte“ Zuwendung zweckgebundener Mittel an multilaterale Institutionen ausgewichen. Die deutschen Beiträge dagegen werden vornehmlich als Beitrag zum Kernbudget der multilateralen Institutionen gezahlt. Der hohe Haushalts-Kernanteil der deutschen multilateralen Beiträge ist zu begrüßen und sollte nicht runtergefahren werden.

Den multilateralen Organisationen werden generell einige Vorzüge gegenüber den bilateralen Gebern zugesprochen: Know How (zur Armuts- und Krankheitsbekämpfung), Grundlagenforschung (etwa im Agrarbereich), Klimawandel, Terror, Wasser-, Nahrungs- und Energieknappheit sowie instabile globale Finanzmärkte gelten als klassische globale Gemeingüter und begründen bei der EZ die Notwendigkeit multilateraler Organisationen.

Aus deutscher Geberperspektive ist freilich die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ein Türöffner für gute bilaterale Beziehungen, der auch engere Handelsbeziehungen erlaubt. Angesichts ihrer Vielzahl und des Wettbewerbs ist die Fragmentierung der EZ auch bei den multilateralen Institutionen nicht auszuschließen; diese Gefahr ist jedoch höher bei der bilateralen Hilfe.

Welche Aufgabenzuteilung zwischen den multilateralen Entwicklungsbanken?

Mit der Neugründung der zwei Entwicklungsbanken AIIB und NDB, die nicht vom Westen dominiert werden, ist Bewegung in die multilaterale Szene gekommen. Das kann den Entwicklungsländern nutzen, wenn Wettbewerb die bisherigen kartellähnlichen Verhältnisse auflöst. Der deutschen Entwicklungspolitik stellt sich nun aber das Zuteilungsproblem noch dringlicher.

Es gibt keinen Zweifel, dass die administrative Belastung der Partnerländer durch die Geber nicht nur von bilateraler, sondern auch von multilateraler Seite, ein echtes Problem darstellt. Daher ist es vordringlich, eine Überlappung der Aufgabenbereiche zu reduzieren, das Problem der schleichenden Mandatserweiterung zu unterbinden und die Fragmentierung der Multilateralen aufzuhalten. Die Fragmentierung der multilateralen EZ ist nicht nur ein Problem der Entwicklungsländer, sondern auch für die Geber bei der Führung und Kontrolle der multilateralen Entwicklungsbanken.

Effizienz und Wirksamkeit der multilateralen Träger sind durch klare Rollenverteilung und Koordinierung (statt Buhlen um Mandatierung) zu stärken. Die systematische Ermittlung komparativer Vorteile im Zusammenhang mit den SDG-Zielen steht dabei am Anfang. Wegen schwerer Interessenskonflikte kann diese Zuteilung nicht in der Verantwortung der Fachministerien liegen. Die Erstellung sollte durch den Bundesrechnungshof im Auftrag des Bundeskanzleramts erfolgen.

Welche Rolle soll der multilaterale Entwicklungskredit für die ärmste Milliarde spielen?

Das G20-Finanzministertreffen vom 17./18. März 2017 in Baden-Baden hat die multilateralen Entwicklungsbanken zur „Bilanzoptimierung“ aufgerufen. Was so gut und harmlos klingt, reflektiert in Wahrheit Druck auf die Schließung der – für die ärmsten Länder dieser Welt so wichtigen – konzessionären Fenster. So lassen sich in Zeiten gekürzter Entwicklungsausgaben zwar die Refinanzierungspflichten für die USA verringern.

Die neue Bundesregierung aber sollte sich fragen, wie hoch das Finanzierungsvolumen fragiler und konfliktgestörter Staaten mit Niedrigeinkommen für noch verbleibende Zuschüsse bleibt, wenn konzessionäre und nicht-konzessionäre Fenster zusammengelegt werden. Das träfe besonders die AfDB, bei der noch 30 Mitgliedsstaaten ausschließlich konzessionär finanziert werden. Sollte das arme, geburtenstarke Afrika deutscher Entwicklungsschwerpunkt bleiben, wäre die Bilanzoptimierung negativ zu werten.

Helmut Reisen ist emeritierter Titularprofessor an der Universität Basel und Assoziierter Wissenschaftler am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik. Der langjährige Forschungsdirektor des OECD-Entwicklungszentrums in Paris betreibt seit 2012 in Berlin das Beratungsunternehmen ShiftingWealth Consult (www.shiftingwealth.com).

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