Policy based lending: Fortgeschrittene Entwicklungsländer angemessen fördern!

Ein effektives Instrument: Policy Based Lending (PBL)

Moderne Entwicklungszusammenarbeit unterstützt Reformwillen und eigene Anstrengungen in den Partnerländern. Vor allem in der wachsenden Zahl an Partnerländern mit mittlerem Einkommen und immer leistungsfähigeren Institutionen sind hier bedarfsgerechte Formen der Kooperation gefragt: Policy based lending ist dafür ein wirksames und von den Partnerregierungen akzeptiertes Instrument zur Finanzierung von Reformagenden und zugehörigen Investitionen.

In den letzten 15 Jahren hat sich das Spektrum der Entwicklungsländer im Hinblick auf die Klassifizierung nach Einkommenskategorien, wie sie die Weltbank vornimmt, verändert: Zahlreiche Länder mit geringem Einkommen (LIC) haben sich zu Ländern mit mittlerem Einkommen (MIC) entwickelt, Tendenz steigend. Mit dieser Entwicklung einhergeht, dass mittlerweile 5 der heute 7 Milliarden Menschen auf der Erde in Ländern mit mittlerem Einkommen leben. Allein in China, das seit 2010 zu den sog. Upper Middle Income Country UMIC zählt, und Indien, das seit 2007 zu den sog. Lower Middle Income Country LMIC zählt, lebt dabei fast ein Drittel der Weltbevölkerung.

Grafik: Verteilung der Weltbevölkerung (in Millionen) nach Ländereinkommenskategorien, 1990–2015

Grafik: Verteilung der Weltbevölkerung (in Millionen) nach Ländereinkommenskategorien, 1990–2015, Quelle: Weltbank, eigene Berechnung KfW

Wie die Grafik zeigt, haben 1990 noch fast 60 % der Weltbevölkerung in LIC (in 51 Ländern) und nur 23 % in MIC (in 86 Ländern) gelebt. Die MIC (inzwischen 108 Länder) zählen weiterhin zur Gruppe der Entwicklungsländer, weil sie zwar ein gestiegenes Pro-Kopf-Einkommen aufweisen, aber insbesondere im Hinblick auf Infrastruktur und eine nachhaltige und sozial ausgewogene Entwicklung noch erhebliche Defizite aufweisen: Nicht nur die meisten, sondern auch die meisten extrem armen Menschen dieser Welt leben heute in Ländern mit mittlerem und nicht etwa in Ländern mit niedrigem Einkommen.

Gestärkte lokale Strukturen und breitere Finanzierungsoptionen

Für die Entwicklungszusammenarbeit bedeutet die steigende Anzahl der Entwicklungsländer mit wachsendem Einkommen und wachsender Leistungsfähigkeit auch eine Anpassung der Kooperationsinstrumente. Sie können größere entwicklungsfördernde Reform- und Investitionsmaßnahmen selbst finanzieren und verfügen über relativ leistungsfähige Institutionen zur Umsetzung, sodass – im Unterschied zur klassischen Projektfinanzierung in Ländern mit schwächeren Institutionen – die Umsetzungsschritte nicht intensiv begleitet werden müssen. Hier kommen sog. programm- oder politikbasierte Darlehen zum Einsatz, bei denen Geber- und Empfängerregierungen ein Reformprogramm mit entsprechenden Investitionen gemeinsam definieren, die Eigenfinanzierungsfähigkeit nutzen und den verbleibenden Finanzierungsbedarf über zinsgünstige Darlehen decken. Der Austausch zwischen Gebern und Partnern verlagert sich dabei von der technischen Durchführungsebene auf die Ebene der Sektorpolitik. Entwicklungspolitisch ist diese Form der Kooperation sehr wünschenswert: Sie fordert und fördert die Eigenverantwortung der Partner (Ownership & Commitment) und stärkt die lokalen Strukturen (Alignment). Durch den Verzicht auf eine enge internationale Begleitung der Durchführung der einzelnen Maßnahmen können die Gesamtkosten gesenkt und damit die Effizienz des Mitteleinsatzes deutlich erhöht werden. Ein solches Paket aus ambitionierter Sektorpolitik und günstiger Finanzierung wird dem Unterstützungsbedarf und steigender Eigenständigkeit fortgeschrittener Entwicklungsländer besser gerecht als klassische Projekfinanzierung. Darüber hinaus kann dadurch in manchen Ländern der entscheidende Anstoß dafür gegeben werden, erforderliche Reformen konkret und zeitnah anzugehen. Aber auch für die Geber ist dieses Instrument attraktiv, denn durch die Ausgestaltung als Darlehen können Entwicklungsbanken solche Finanzierungen über ihren Kapitalmarktzugang i.d.R. haushaltsschonend darstellen.

‚Policy Based Lending‘: Politikdialog und günstige Finanzierung im Paket

In dem Instrument „Policy Based Lending“ (PBL) werden die Elemente Sektordialog, Programmansatz, Eigenverantwortung und Fördereffizienz konzeptionell miteinander verbunden. PBL können dabei insbesondere die Umsetzung breitenwirksamer nationaler Reformvorhaben befördern (z.B. Energiewende, Umweltschutzprogramme, Dezentralisierungsprozesse oder Nachhaltigkeitsstrategien). Entwicklungspolitischer Kern der PBLs ist die gemeinsame Erarbeitung von Reformmaßnahmen unter Federführung der Partnerregierung. Wenn das Reformprogramm steht, werden durch die Bereitstellung großvolumiger zinsgünstiger Darlehen die finanziellen Voraussetzungen dafür geschaffen, das Programm eigenständig über lokale Strukturen umzusetzen. Die Darlehen dienen i.d.R. der Finanzierung von Investitionsmaßnahmen, die für die Umsetzung der Reformprogramme erforderlich sind. Die Mittel werden als Bestandteil der nationalen Finanzplanung in den Haushalt des Partnerlandes eingestellt.

Wachsende Bedeutung für die EZ

PBLs sind schon heute fester Bestandteil des Förderinstrumentariums von Entwicklungsbanken. Die Weltbank setzt beispielsweise etwa ein Drittel ihrer Zusagen mit PBL-Instrumenten um, 2015 waren dies rd. 9,8 Mrd. USD. Vor dem Hintergrund der wachsenden Zahl an Ländern mit mittlerem Einkommen werden PBL in Zukunft vermutlich stark an Bedeutung gewinnen – vor allem auch zur Umsetzung der eingegangenen internationalen Verpflichtungen in den Bereichen Klima und Nachhaltigkeit.