Budgethilfe als Standardinstrument!

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Anreizeffekte dienen der Entwicklung

Seit über 10 Jahren betonen internationale Initiativen die Rolle von ownership für eine effektive Entwicklungszusammenarbeit. Folgt man dieser Forderung, sollte Budgethilfe das Standardinstrument der Geberländer sein. Die präferieren jedoch weiterhin Projekthilfe, meist aus politisch motivierten Gründen. Wir sehen die Zukunft der Entwicklungspolitik stattdessen in der Budgethilfe.

 

Seit über 10 Jahren betonen internationale Initiativen wie die Paris Declaration (2005) die Bedeutung von ownership für eine effektive Entwicklungszusammenarbeit. Folgt man dieser Forderung, sollte Budgethilfe das Standardinstrument der Geberländer sein. Während Budgethilfe dem Empfängerland mehr Kontrolle über die finanziellen Mittel überträgt und damit ownership fördert, stellt Projekthilfe eine eher zentral vom Geberland koordinierte Form der Entwicklungspolitik dar.

Warum präferieren Geber dennoch Projekthilfe gegenüber Budgethilfe?

Grafik 1 stellt den Anteil der Budgethilfe an der Official Development Assistance (ODA) im Zeitraum von 1995 bis 2014 dar. Der Anteil der Budgethilfe liegt unter 10%, während der Anteil der Projekthilfe 50 bis 75% ausmacht. Im Anschluss an die Paris Declaration steigt die Budgethilfe zwar leicht an, der generelle Trend für die 28 OECD Geber des Development Assistance Commitee (DAC) ist aber negativ. Der Rückgang der deutschen Budgethilfe setzt später ein, ist seit 2009 aber ebenfalls deutlich sichtbar.

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Warum die Geberländer die Projekthilfe vorziehen, ist offensichtlich. Die entscheidenden Argumente sind politisch motiviert. Projekthilfe ist sichtbarer und kann folglich zu mehr Anerkennung des Gebers durch die Bevölkerung im Geber- und Empfängerland führen. Geberländer wollen vermeiden, dass sie die Zustimmung der Wähler zur Entwicklungsfinanzierung verlieren, wenn Gelder entgegen ihrer Werte und Präferenzen eingesetzt werden. Eine Verwendung von finanziellen Mitteln für andere Zwecke als die vereinbarten – die sogenannte Fungibilität – soll durch Projekthilfe reduziert werden. Schließlich scheint eine Interessendivergenz über den Einsatz der Mittel zwischen Geber und Empfänger für mehr Projekthilfe zu sprechen. In einem solchen Umfeld wollen Geber die Hilfsgelder zentral steuern. Sie befürchten sonst, dass korrupte Eliten und autokratische Regierungen die Budgethilfe missbrauchen, um ihre eigenen Ziele zu erreichen, ohne dabei der Entwicklung zu dienen. Die Geber glauben besser als die Empfänger zu wissen, was gut für sie ist. Zudem würde eine Abkehr von der Projekthilfe einen guten Teil der Arbeitsplätze in der Entwicklungsbürokratie infrage stellen.

Die Argumente für Projekthilfe überzeugen nicht. So sollten für wohlwollende Geberländer die Präferenzen der (demokratischen) Empfängerländer im Zentrum stehen. Besser wissen zu wollen, was für andere gut ist, passt nicht zu einer gleichberechtigten Entwicklungspartnerschaft. Auch sollte die Motivation des Gebens nicht darin bestehen, „beim Geben gesehen zu werden“. Die Fungibilität betrifft auch die Projekthilfe. Projekthilfe erweckt daher den Schein von Effektivität, wenn die Geber bestimmte Projekte als Ergebnis ihrer Entwicklungspolitik präsentieren. Ob und inwieweit diese Projekte nicht eh finanziert worden wären und die Gelder daher implizit für andere Zwecke verwendet wurden, kann nur der Empfänger wissen. Darüber hinaus versickert ein Teil der Projekthilfezahlungen in Projekten deren Kosten (für die Geber) den Nutzen (für die Empfänger) übersteigen.

Budgethilfe macht transparent, dass die Regierung im Empfängerland – und nicht die Geberländer – für Wirtschaftspolitik und Entwicklung verantwortlich ist. Sie steuert der Geberfragmentierung und Überforderung durch die Entwicklungsbürokratie entgegen. Zahlungen, die in Form von Projekthilfe erfolgen, erfordern einen größeren bürokratischen Aufwand. Budgethilfe stärkt damit die Effektivität und Planbarkeit.

Ein Paradigmenwechsel ist nötig

Der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Müller knüpft mit seinem Marshall-Plan mit Afrika an die ownershipDebatte an. Mit dem Leitmotiv „Afrikanische Lösungen für afrikanische Herausforderungen“ stellt der Plan den Versuch dar, einen Paradigmenwechsel zu erreichen. Dass er zu mehr ownership führt, ist unwahrscheinlich. Statt die Eigenverantwortung der Empfänger zu betonen, setzt er weiterhin auf Vorgaben durch die Entwicklungsbürokratie, oft vorbei an den Wünschen der demokratisch legitimierten Volksvertreter im Empfängerland.

Um einen Paradigmenwechsel zu erreichen, müssten sich die Geber grundlegend ändern. Wir schlagen zwei Formen der Entwicklungshilfe vor. Die eine ist humanitär und sollte in akuten Notlagen ohne Bedingungen vergeben werden. Die andere soll der Entwicklung dienen und von den Wünschen der Empfänger ausgehen. Anstelle eines wohlmeinenden Paternalismus und strategischen Eigeninteressen muss das Wohl der Empfänger im Zentrum stehen. Daher sollte zur Entwicklungsförderung die Budgethilfe als Standardinstrument in demokratischen Empfängerländern eingeführt werden. Das wird nicht verhindern, dass einige Empfängerländer die Zahlungen für andere Zwecke als für die Entwicklung verwenden. Wie in westlichen Demokratien auch, werden Teile der Staatsausgaben den Interessen der Regierung und nicht primär der Bevölkerung dienen. In demokratischen und transparenten Empfängerländern werden die Wähler auf längere Frist die ausbleibenden Erfolge ihrer Regierung anlasten, wenn diese anstelle der Geber für das Budget und die Entwicklung verantwortlich sind. Es gibt keinen legitimen Grund, warum die Geber der Regierung die Verantwortung für ihre Politik entziehen sollte. Um die Zahlungen planbar zu machen, solle Budgethilfe über einen längeren Zeitraum fest zugesagt werden und nicht an Bedingungen geknüpft sein. Ideal wären über 20-30 Jahre zugesagte Mittel, die jährlich um einen festen Betrag kleiner werden.

In autokratischen oder korrupten Systemen ist der Interessenskonflikt zwischen Gebern und Empfängern über die Verwendung der Gelder groß. In einer solchen Umgebung haben weder die Budgethilfe noch die Projekthilfe Aussicht auf Erfolg. Statt zur Entwicklung beizutragen, werden hier autokratische Regime gestärkt und korrupte Diktatoren an der Macht gehalten. Im Gegensatz zur humanitären Hilfe sollten die Leistungen an wenige Bedingungen wie Demokratie und die Achtung der Menschenrechte geknüpft sein. Die Geber sollten diese Bedingungen explizit machen – beispielsweise dem Vorbild der US-Amerikanischen Millennium Challenge Corporation folgend. Die damit verbundenen Anreizeffekte dienen der Entwicklung mehr als jede Hilfe.