Miteinander Reden: Kommunikation mit dem Markt für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung

Tim Stoffel, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Miteinander Reden: Kommunikation mit dem Markt für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung

Miteinander Reden: Kommunikation mit dem Markt für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung

Tim Stoffel, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
15. Dezember 2020

Öffentliche Einrichtungen unterschiedlichster Größe nutzen verstärkt die Möglichkeiten einer Kommunikation mit dem Markt um eine sozialverantwortliche öffentliche Beschaffung umzusetzen. Der Austausch mit Unternehmen und Dienstleistern führt nicht nur zu einer effektiveren Umsetzung von Nachhaltigkeitskriterien bei der Vergabe und Erfüllung öffentlicher Aufträge, sondern hat auch weitere positive Effekte. Kommunikation in den Verschiedenen Phasen des Vergabeprozesses führt zu Lerneffekten auf Seiten der Ausschreibenden Stellen, wie der Unternehmen, die auf öffentliche Aufträge bieten. Durch das Angleichen der oft unterschiedlichen Wissensstände erhalten Auftraggeber einen besseren Überblick über den Markt, was ihnen eine passgenaue Formulierung von Anforderungen und Kriterien ermöglicht. Auf der Angebotsseite, erlangen Unternehmen ein besseres Verständnis davon, was die Auftraggeber erwarten.

Im Rahmen des Projekts Impulse sozialverantwortlicher öffentlicher Beschaffung von Kommunen in Globalen Wertschöpfungsketten des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE), in enger Kooperation mit der Servicestelle Kommunen in der Einen Welt (SKEW) und finanziert durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), haben wir die Kommunikation zwischen öffentlichen Auftraggebern, Marktakteuren und zivilgesellschaftlichen Akteuren untersucht. Die Erkenntnisse zu Wirkungsweisen, Umsetzungsinstrumenten und Praxisbeispielen werden wir in den nächsten Monaten sukzessive an dieser Stelle veröffentlichen. Darüber hinaus wird auch eine Handreichung für Praktikerinnen und Praktiker, sowie politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger veröffentlicht werden, die wir ebenfalls an dieser Stelle verlinken werden.

Was bewirkt Kommunikation mit dem Markt für einen nachhaltigeren Einkauf?

Graphic: Zahnräder mit Elementen 1. Kommunikation über Nachhaltigkeit in der Beschaffung, 2. Besseres Verständnis auf Auftrags- und Angebotsseite, 3. Bessere Ausschreibungen und Angebote

Wirkungsweise von Kommunikation mit dem Markt für eine nachhaltige Beschaffung

Der Austausch über Nachhaltigkeitsaspekte, wie die Berücksichtigung ökologischer Kriterien, die Beachtung von Arbeitsrechten und guten Arbeitsbedingungen, ermöglicht ein besseres Verständnis der Herausforderungen und Möglichkeiten auf Seiten der Auftraggeber wie Auftragnehmer. Auf dieser Grundlage können ambitionierte Forderungen z.B. nach nachhaltigeren Produktionsweisen in öffentlichen Vergaben formuliert werden, die gleichzeitig realistisch sind. Das heißt, dass sie von Unternehmen erfüllt werden können und somit überhaupt und finanziell realistische Angebote ermöglichen.

 

Händler nehmen neue Produkte auf, wenn sie die Bedeutung von neuen Kriterien verstehen. Dazu braucht es zum einen, die klare Vermittlung, dass die Erfüllung sozialer und/oder ökologischer Kriterien Voraussetzung für die Vergabe des Auftrages sind oder, dass deren Nachweis einen Vorteil bei der Wertung der Angebote bieten. Zum anderen müssen Händler die geforderten Kriterien verstehen um die Anforderungen an Produzenten und Zulieferer weiterzugeben.

Marken und Produzenten erwerben keine neuen Zertifikate oder passen ihre Produktionsweise nicht für einen einzelnen ggf. kleinen öffentlichen Auftrag an. Die steigende Zahl öffentlicher Aufträge, die Nachhaltigkeitskriterien beinhalten trägt jedoch dazu bei, dass sich besonders nachhaltige Unternehmen vermehrt nach öffentlichen Aufträgen umsehen und dass Unternehmen, die dem Thema bisher keine oder nur wenig Aufmerksamkeiten gewidmet haben, sich bei Ihren Zulieferern über Produktionsbedingungen erkundigen und sich um Nachweismöglichkeiten bemühen.

Ein wichtiger Beitrag dazu ist die Vermittlung der Wichtigkeit von sozialen und ökologischen Kriterien in bestimmten öffentliche Ausschreibungen einnehmen. Erfahrungen aus der Praxis sozialverträglicher Beschaffung zeigen, dass Produzenten und Händler die Bedeutung solcher Kriterien oft unterschätzen, selbst wenn sie klar aus der Ausschreibung hervorgehen.

Kommunikation mit dem Markt kann hier zweierlei erreichen:

  1. Durch die Erhöhung der Aufmerksamkeit für Nachhaltigkeitsaspekte in konkreten Ausschreibungen, z.B. durch öffentliche Ankündigungen und die Einrichtung von Bieterdialogen, können potentielle Bieter die Bedeutung der Kriterien besser einschätzen und die Reichweite der Ausschreibung wird erhöht.
  2. Durch Bieterfragen, Bieterdialoge (analog oder online) und einer offenen Kommunikation während des Vergabeverfahrens kann das Verständnis von Nachhaltigkeitskriterien erhöht werden und damit die Wahrscheinlichkeit für Angebote die diese Kriterien berücksichtigen.

Wie kann Kommunikation mit dem Markt in die öffentliche Beschaffung eingebunden werden?

Ein Häufiges Beispiel für Kommunikation mit Marktakteuren sind Bieterdialoge. Diese werden im Vorfeld der Auftragsvergabe von öffentlichen Auftraggebern organisiert um in einem formellen Verfahren einen Informationsaustausch zu ermöglichen. Darüber hinaus gibt es in den verschiedenen Phasen der öffentlichen Auftragsvergabe aber weitere Instrumente, durch die die Kommunikation mit den verschiedenen Stakeholdern der öffentlichen Beschaffung initiiert oder verstärkt werden kann.

Durch Interviews mit Personen aus der öffentlichen Verwaltung, aus Unternehmen und aus zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie mittels Stakeholder-Gesprächen, in denen wir diese Akteursgruppen zusammengebracht haben, konnten wir eine Reihe von Instrumenten für Kommunikation im Beschaffungsprozess identifizieren.

Grafik: Kreislauf vor der Vergabe (Markterkundung, Bieterdialoge), Vergabeverfahren (Bieterfragen, Begründung von Entscheidungen), Vertragsmanagement (Monitoring), nach Vergabe (Sektoren-Dialog, Anpassungen, Entwicklung)

Instrumente der Kommunikation mit dem Markt in den verschiedenen Phasen der öffentlichen Auftragsvergabe

Instrumente für eine Kommunikation mit dem Markt

Vor der Vergabe

 

Icon: Lupe

Markterkundung

Die Markterkundung dient der Sammlung von Informationen über den Angebotsmarkt und hilft gerade bei anspruchsvolleren Produkten und der Einbindung strategischer Ziele bei der Wahl der Richtigen Kriterien. Die Informationsbeschaffung öffentlicher Auftraggeber wird oft als kommunikative Einbahnstraße Verstanden. In vielen Europäischen Ländern ist es aber bereits üblich, dass öffentliche Auftraggeber frühzeitig vor der eigentlichen Vergabe in einen organisierten Austausch mit dem Markt, also den Unternehmen, die potentiell auf die entsprechenden Ausschreibungen bieten könnten, treten.

Der Austausch mit Unternehmen bereits im Vorfeld der Vergabe ermöglicht es öffentlichen Auftraggebern Aspekte zu besprechen, die Unternehmen nicht von sich aus beschreiben oder bewerben und so Missverständnisse zu vermeiden. Gleichzeitig wird so frühzeitig ein Signal an den Markt gegeben, dass Nachhaltigkeitsaspekte eine Rolle bei der Vergabe speilen werden.

Unternehmen mit Nachhaltigkeitsfokus werden so auf die kommenden Ausschreibungen aufmerksam und bisherige Zulieferer können sich auf die neuen Voraussetzungen einstellen.

 

Bieterdialoge

Bieterdialoge sind formale Treffen zwischen den verschiedenen Anspruchsgruppen in der öffentlichen Auftragsvergabe. Neben der öffentlichen Verwaltung und den privatwirtschaftlichen Unternehmen werden oft zivilgesellschaftliche Akteure dazu eingeladen.

Sie bieten die Möglichkeit die Erwartungen der Ausschreibenden Stelle an die Nachhaltigkeitsaspekte der Vergabe zu vermitteln, Informationen über den Status Quo des Marktes für ein bestimmtes Produkt oder eine Produktegruppe zu erlangen und Grenzen und Hindernisse zu identifizieren sowie gemeinsam Lösungen für die Einbindung von Nachhaltigkeitskriterien zu entwickeln, die die Erwartungen von Auftraggebern und die Möglichkeiten potentieller Auftragnehmern berücksichtigen.

Icon: Dialog

Im Vergabeverfahren

 

Icon: Beratung, Fragen und Antworten

Bieterfragen

Die Möglichkeit von Bietern Fragen im laufenden Vergabeverfahren zu stellen, kann auch dazu genutzt werden, die Nachhaltigkeitskriterien (noch einmal) allen beteiligten Unternehmen zu vermitteln.

Bieterfragen, per Post, Email, Online oder persönlich, im Vorfeld der Vergabe können in bestimmten Fällen auch die etwas aufwändigeren Bieterdialoge ersetzen.

 

Begründung von Vergabeentscheidung

Auch nach dem Ende des Verfahrens, kann bei der Begründung der Vergabeentscheidung noch einmal die Bedeutung von Nachhaltigkeitskriterien für die Auftragsvergabe hervorgehoben werden. Dadurch wird unterlegenen Bietern die Möglichkeit eröffnet aus dem Verfahren zu lernen und die Bedeutung von Nachhaltigkeit in der Leistungsbeschreibung oder bei der Angebotswertung besser zu verstehen.

Icon: Vertrag

Im Vertragsmanagement

 
Icon: Stift

Monitoring und Kontrolle

Vertragsmanagement und Kontrolle der Auftragsausführung sind Teil einer effektiven Umsetzung von Nachhaltigkeitskriterien in öffentlichen Aufträgen. Hierbei bietet sich die Möglichkeit die Bedeutung dieser Kriterien zu betonen und dies an den Auftragnehmer zu vermitteln. Gleichzeitig besteht hierbei die Möglichkeit Erfahrungen darüber zu sammeln was funktioniert und wo es Probleme bei der Umsetzung der Nachhaltigkeitsaspekte gibt.

Nach der Vergabe

Lieferanten- und Bieterentwicklung

Praktische Erfahrungen zeigen, dass bestehende Lieferanten und potentielle Bieter Unterstützung und Austausch brauchen um die Vorgaben öffentlicher Auftraggeber zu erfüllen.

Icon: lieferanten
Icon: Anpassung

Strukturelle Anpassung

Kommunikative Prozesse sind Zeit und Ressourcen intensiv. Beschaffungsprozesse durch Kommunikation mit dem Markt zu stärken bedeutet oft die dafür nötigen Ressourcen und Prozesse innerhalb von öffentlichen Verwaltungen erst zu schaffen. Zudem ist auch eine Anpassung des Beschaffungsprozesses insgesamt nötig, um das was aus den Kommunikationsprozessen der Vergangenheit gelernt wurde auch umzusetzen.

Sektoren-Dialoge

Anders als Bieterdialoge beziehen sich Sektoren-Dialoge nicht auf konkrete Vergabeverfahren, sondern bieten die Möglichkeit für den Austausch zwischen den Akteursgruppen der öffentlichen Beschaffung über bestimmte Produkte oder ganze Produktgruppen. Der Bedarf dafür ergibt sich oft aus Erfahrungen mit Ausschreibungen, bei denen Nachhaltigkeitskriterien nicht zur Zufriedenheit der Auftraggeber bedient werden konnte. In solchen allgemeinen Dialogformaten kann der Stellenwert von Nachhaltigkeit bei öffentlichen Auftraggebern an den Markt vermittelt werden, aktuelle Entwicklungen und Möglichkeiten können wiederum in die Einbindung von Nachhaltigkeitskriterien in  zukünftige Vergaben einfließen.

Icon: Sektoren Dialog

Merksätze für eine erfolgreiche Kommunikation mit dem Markt

  1. Kommunikation mit dem Markt kann zur Entwicklung des Marktes beitragen.
    Kommunikation kann eine Rolle bei der Verschiebung des Marktes in Richtung einer nachhaltigeren Produktionsweise spielen. Zudem kann Sie öffentlichen Auftraggebern helfen zu entscheiden, welche Kriterien verpflichtend sein sollen und welche besser in Wertungskriterien untergebracht werden. Am Ende müssen Signale in Richtung eines nachhaltigen öffentlichen Einkaufs aber auch ihren Weg in die Vergabeunterlagen finden.
  2. Kommunikation mit dem Markt muss sich sowohl für öffentliche Auftraggeber, als auch für Unternehmen lohnen.
    Komplexere Instrumente, wie Bieterdialoge, lohnen sich oft eher für größere Verwaltungen, die den Aufwand (oft mit externer Unterstützung) stemmen können. Für die beteiligten Unternehmen lohnt sich dieser kommunikative Aufwand meistens auch nur, wenn die Aufträge groß genug sind. Es gilt bei der Wahl der Instrumente, den Markt richtig einzuschätzen.
  3. Dem Teilen von Ergebnissen von Kommunikation mit dem Markt und dem Lernen von Erfahrungen anderer kommt eine große Bedeutung zu.
    Obwohl die Kommunikation mit dem Markt in den meisten Fällen eine große Bereicherung für öffentliche Auftraggeber darstellen, müssen nicht alle Erfahrungen selbst gemacht werden. Erfahrungen von Sektoren- und Bieterdialoge anderer Auftraggeber bspw. können genutzt werden um die Kriterien und Verfahren eigener Vergaben anzupassen.
  4. Kommunikation mit dem Markt ist eng verknüpft mit dem Produkt bzw. der Produktgruppe.
    Verschiedene Märkte erfordern unterschiedliche Formen und Intensitäten von Kommunikation. Kleine und lokale Händler profitieren von vielen kleineren Kommunikationsprozessen mehrerer öffentlichen Auftraggebern. Bei einer begrenzten Anzahl großer Anbieter ist eine intensivere Kommunikation von einigen größeren Auftraggebern der bessere Weg.
  5. Neben der Kommunikation mit dem Markt kommt auch der internen Kommunikation in öffentlichen Verwaltungen wie auch in Unternehmen die sich auf öffentliche Aufträge bewerben eine entscheidende Rolle zu.
    Erfahrungen aus der Praxis zeigen, dass trotz erfolgreichem Austausch vor und während des Vergabeverfahrens Ausschreibungen wie Angebote die Besprochenen Nachhaltigkeitskriterien nicht ausreichend berücksichtigen. Dies liegt zum Teil an unzureichender interner Kommunikation innerhalb von Verwaltungen und bietenden Unternehmen.

 

Weitere Informationen und Hinweise aus unserer Arbeit für Praktikerinnen und Praktiker zur Umsetzung einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung haben wir hier zusammengetragen:

Wege zu einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung: Erfolgsfaktoren aus deutschen und europäischen Vorreiterkommunen

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