Wege zu einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung: Erfolgsfaktoren aus deutschen und europäischen Vorreiterkommunen

Maximilian Müngersdorff und Tim Stoffel, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Wege zu einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung: Erfolgsfaktoren aus deutschen und europäischen Vorreiterkommunen

Wege zu einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung: Erfolgsfaktoren aus deutschen und europäischen Vorreiterkommunen

Maximilian Müngersdorff und Tim Stoffel, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
Fotos: Titelbild von Thomas Wolter auf Pixabay
24. September 2020

Kommunen kaufen Produkte und Dienstleistungen ein. Darüber verfügen Kommunen über einen starken Hebel, faire Arbeits- und Lebensbedingungen zu fördern. Konsequent angewendet ist die sozialverantwortliche kommunale Beschaffung ein wichtiger Beitrag zur Erreichung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen.

Was ist sozialverantwortliche öffentliche Beschaffung?

Sozialverantwortliche öffentliche Beschaffung als Teil einer nachhaltigen Beschaffung hat zum Ziel, soziale Auswirkungen entlang globaler Produktionsketten von Gütern, Arbeiten und Dienstleistungen zu berücksichtigen und negative Folgen, wie z.B. Kinderarbeit oder menschenunwürdige Arbeitsbedingungen, zu vermeiden (Tepper et al., 2020). Sozialverantwortliche öffentliche Beschaffung (Social Responsible Public Procurement, SRPP) ist daher ein starkes Politikinstrument, um zur Umsetzung der Agenda 2030 beizutragen. Die EU-Beschaffungsrichtlinie ermöglicht die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien für alle öffentliche Stellen in der Europäischen Union (EU):

Art. 67 (2) der Richtlinie 2014/24/EU: „Die Bestimmung des aus der Sicht des öffentlichen Auftraggebers wirtschaftlich günstigsten Angebots erfolgt anhand einer Bewertung auf der Grundlage des Preises oder der Kosten (…), und kann das beste Preis-Leistungs-Verhältnis beinhalten, das auf der Grundlage von Kriterien – unter Einbeziehung qualitativer, umweltbezogener und/oder sozialer Aspekte – bewertet wird, die mit dem Auftragsgegenstand des betreffenden öffentlichen Auftrags in Verbindung stehen.“ (Hervorhebung durch die Autoren)

Die Ausgaben von EU-Mitgliedsstaaten für öffentliche Beschaffung sind enorm. Sie machen etwa 14% der Wertschöpfung in der EU aus. In Deutschland sind die Kommunen für den größten Teil dieser Ausgaben verantwortlich. Werden Nachhaltigkeitskriterien in Ausschreibungen für Güter, sonstige Arbeiten und Dienstleistungen integriert, können sie einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung leisten, insbesondere zur Sicherstellung von nachhaltigen Konsum- und Produktionsmustern (Ziel 12).

Öffentliche Beschaffung macht 14% der Wertschöpfung in der EU aus. Soziale Kriterien in öffentlichen Ausschreibungen können einen Unterschied machen. #sustainableprocurement --> Klick um zu Tweeten

In Deutschland und anderen europäischen Staaten werden Umweltkriterien bei öffentlichen Ausschreibungen zunehmend berücksichtigt. Für soziale Kriterien ist dies weit seltener der Fall. Länder des globalen Südens hingegen, insbesondere in Subsahara-Afrika, nutzen öffentliche Beschaffung bereits gezielt, um die soziale Lage benachteiligter Gruppen in ihren Gesellschaften zu verbessern. Gerade in globalen Lieferketten kann die Einforderung sozialer Kriterien Verbesserungen der Arbeitssituation bewirken.

Am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) untersuchen wir unter anderem, wie soziale Kriterien erfolgreich in die Vergabepraxis deutscher und europäischer Kommunen integriert werden.

Wir fragen uns: Was sind zentrale Erfolgsfaktoren und Auslöser für die Umsetzung sozialverantwortlicher öffentlicher Beschaffung in deutschen und europäischen Vorreiterkommunen?

Um dies zu beantworten, folgen wir der Theorie des Change-Managements. Wir schlagen ein Raster zur Einordnung und Bewertung kommunaler Maßnahmen zur Berücksichtigung sozialer Kriterien in der Beschaffung vor. Mithilfe dieses Rasters können Erfolgsfaktoren und deren Auslöser entlang dreier Dimensionen gruppiert werden:

Diese Dimensionen umfassen somit den Rechtsrahmen als inhaltliche Leitprinzipien kommunalen Handelns, die institutionelle Struktur zur Umsetzung dieser Prinzipien sowie die Individuen, die diesen Handlungsrahmen mitgestalten und ausfüllen. Darüber hinaus führen wir zwei zeitliche Dimensionen ein, die Einführungs- und die Konsolidierungsphase, um den Wandel möglicher Maßnahmen und Erfolgsfaktoren im Zeitverlauf abzubilden.

Wir laden kommunale Entscheidungsträger*innen und Beschaffungspraktiker*innen ein, das Raster als Vorlage zu nutzen, um:

  1. bestehende Maßnahmen strukturiert zu erfassen und
  2. gezielt neue Strategien zur Umsetzung sozialverantwortlicher Beschaffung zu entwickeln.

Grafik: Erfolgsfaktoren für sozialverantwortliche Beschaffung in Kommunen: eine Vorlage

Mithilfe dieser Vorlage können Kommunen selbst erkennen, mit welchen Maßnahmen sie ihre Beschaffung nachhaltiger gestalten: Die in jedem Feld aufgeführten Erfolgsfaktoren (fett) beschreiben das jeweils übergreifende Ziel, zu dessen Realisierung die Maßnahmen beitragen sollten. Zum Download der Vorlage

Deutsche Beispiele für sozialverantwortliche Beschaffung

Publikation: Analysen und Stellungnahmen 9/2020 - Wege zur erfolgreichen Integration sozialverantwortlicher öffentlicher Beschaffung in KommunenAuf Grundlage von Erfahrungen deutscher Vorreiterkommunen der sozialverantwortlichen Beschaffung haben wir zentrale Erfolgsfaktoren und deren Auslöser identifiziert. Die unten folgende Abbildung fasst unsere Ergebnisse unter Zuhilfenahme des beschriebenen Rasters – drei inhaltliche und zwei zeitliche Dimensionen – zusammen.

Ergebnisse für die regulatorische Dimension:
In der regulatorischen Dimension können insbesondere zwei Maßnahmen die erfolgreiche Integration sozialer Kriterien in die kommunale Beschaffung unterstützen:

  1. Gesetze und Vorschriften zu sozialverantwortlicher Beschaffung sollten auf allen politischen Ebenen klar und ambitioniert gefasst sein. Sie sollen Orientierung für die Umsetzung auf kommunaler Arbeitsebene bieten.
  2. Auf kommunaler Ebene sollten Gesetze und Vorschriften – auch Ratsbeschlüsse – klar für die Beschaffungspraxis „übersetzt“ und in die gängigen Arbeitswerkzeuge integriert werden (z.B. in Formblättern, Dienstanweisungen oder elektronischen Einkaufskatalogen).

Ergebnisse für die institutionelle Dimension:
Drei Maßnahmen können dazu beitragen, die kommunale Beschaffung sozialverantwortlicher zu gestalten:

  1. die Beschaffung als strategische Stellschraube kommunaler Interessen und Ziele anerkennen.
  2. strategische Beschaffungsinstrumente intensiver nutzen (z.B. Bieterdialoge oder elektronische Einkaufskataloge).
  3. Defizite in den Arbeits- und Kommunikationsstrukturen identifizieren und angehen. Die meist dezentrale Beschaffung in deutschen Kommunen erschwert eine strategisch abgestimmte Beschaffungsplanung und -erfassung deutlich. Hilfreich hingegen ist die Einrichtung von Stellen, die speziell für sozialverantwortliche bzw. nachhaltige Beschaffung zuständig sind.

Ergebnisse in der individuellen Dimension:
Persönliches Engagement zeigt sich aktuell als der wichtigste Erfolgsfaktor für die Integration sozialer Kriterien in die Vergabe. Bedeutsamster Auslöser hierfür ist die persönliche Überzeugung engagierter Personen. Dieser Erfolgsfaktor ist von außen nur schwer zu beeinflussen. Der Fokus sollte daher auf folgenden Auslösern für persönliches Engagement liegen:

  1. Austausch, sowohl intern zwischen einschlägigen Fachämtern und zuständigen Personen als auch extern mit z.B. NGOs und öffentlichen Beratungseinrichtungen
  2. Information zu den Gründen für sozialverantwortliche Beschaffung bzw. die Einbeziehung weiterer strategischer Ziele (wie die Förderung von Innovationen oder ökologischer Ziele)
  3. Weiterbildung zur Integration sozialverantwortlicher Kriterien in ein professionell und strategisch ausgerichtetes kommunales Beschaffungsmanagement

Grafik: Erfolgsfaktoren für sozialverantwortliche Beschaffung in deutschen Kommunen

Erfolgsfaktoren sind fett gedruckt, Auslöser darunter gelistet

 

In keinem der untersuchten Fälle deutscher Vorreiterkommunen waren alle Erfolgsfaktoren und Auslöser vorhanden. Was die Vorlage zeigt, sind also keineswegs Mindestvoraussetzungen für eine erfolgreiche Einführung sozialer Kriterien in die Beschaffung. Vielmehr ist sie eine Zusammenstellung verschiedener Ansatzpunkte, von denen aus kommunale Entscheider*innen und Praktiker*innen passende Wege wählen können.Publikation: Discussion Paper 8/2020 - Strategies to strengthen socially responsible public procurement practices in German municipalities: a mapping exercise

Es gibt nicht den einen goldenen Weg für die Einführung sozialverantwortlicher Beschaffung in Kommunen. Sie können aus einer Vielzahl von Optionen den für sie passenden Weg wählen. #sustainableprocurement --> Klick um zu Tweeten

 

Europäische Erfahrungen für die nachhaltige öffentliche Beschaffung nutzen

Eine Analyse von sechs kommunalen Beispielen aus Schweden, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich zeigt, dass sich Herausforderungen in europäischen Kommunen ähneln. Diese sind zum Beispiel dezentrale Beschaffungsstrukturen oder mangelnde interne Kapazitäten und Ressourcen. Sie zeigt jedoch auch, dass es mehrere Wege zum Erfolg gibt.

Um Schwierigkeiten bei der sozialverantwortlichen öffentlichen Beschaffung in Deutschland zu überwinden, sollten wir den Blick auch auf europäische Kommunen richten, die alternative Wege gehen. #sustainableprocurement --> Klick um zu Tweeten

Die folgende Auflistung fasst diese alternativen Maßnahmen für die Umsetzung sozialverantwortlicher Beschaffung zusammen. Es wird nicht zwischen Einführungs- und Konsolidierungsphase unterschieden, da die Daten hier keine klare Trennung ermöglichen. Sofern sie für eine erfolgreiche Integration sozialer Kriterien relevant sind, wurden zusätzlich Erfolgsfaktoren für eine umweltfreundliche öffentliche Beschaffung aufgeführt, da die „grüne“ Beschaffung in Europa weiterverbreitet ist als eine sozialverantwortliche Beschaffung (Stoffel et al. 2020).

Grafik: Alternative Maßnahmen zur Förderung sozialverantwortlicher Beschaffung in europäischen Vorreiterkommunen

Welche Maßnahmen können auch für Deutschland neue Ansatzpunkte zur Einführung einer sozialverantwortlichen Beschaffung eröffnen? Ein Überblick:

Alternative Maßnahmen in der regulatorischen Dimension:

  1. Nationale und/oder regionale Aktionspläne können klare Strategien und Ziele für deren Umsetzung definieren.
    Beispiel: Der „Aktionsplan für verantwortungsvolle und nachhaltige Beschaffung durch Regierungen“ in den Niederlanden zeigt, dass Aktionspläne kommunalen Akteuren den Druck nehmen kann, eigene Regeln zu entwickeln.
  2. Klar definierte Nachhaltigkeitsstrategien in Verbindung mit präzisen Zielen sind wirksam, um die Umsetzung sozialverantwortlicher Beschaffung durch Beschaffungsverantwortliche zu erhöhen
    Beispiel: In Malmö werden 2020 für öffentliche Kantinen 100% Bio-Lebensmittel eingekauft.
  3. Lokale Herausforderungen berücksichtigen
    Beispiele: Städte wie Rotterdam und Manchester sowie Cornwall County berücksichtigen bei der Festlegung sozialer Kriterien lokale Herausforderungen sowie (Klein-)Lieferanten. Dieser Ansatz erhöht das Engagement aller lokalen Interessenvertreter*innen für sozialverantwortliche Beschaffung und baut gegenseitiges Vertrauen auf.
  4. Eine Analyse der Vergabe- und Vertragsunterlagen der wichtigsten kommunalen Lieferanten
    Beispiel: Zusammen mit einem Beratungsunternehmen bewertete beispielsweise Manchester die Verträge ihrer Top-300-Lieferanten und verbesserte so Ausschreibungskriterien.

Alternative Maßnahmen in der institutionellen Dimension:

Alle europäischen Beispiele bestätigten zwei zentrale Erfolgsfaktoren aus den deutschen Fällen: zusätzliches Personal zur Umsetzung sozialverantwortlicher Beschaffung und ein erweiterter Austausch mit Marktakteuren, insbesondere (potenziellen) Lieferanten. Auf Grundlage eines solchen Austauschs können die Kommunen die Fähigkeit und Bereitschaft der Lieferanten zur Einhaltung der vorgeschlagenen Nachhaltigkeitskriterien beurteilen. Lieferanten hingegen werden über anstehende Nachhaltigkeitsanforderungen informiert und können Beiträge zum Prozess leisten.

Darüber hinaus haben wir vier weitere Erfolgsfaktoren identifiziert.

  1. Zentrale und finanziell gut ausgestattete Beratungsinstitutionen erleichtern für alle Fragen der (strategischen) Beschaffung auf regionaler oder nationaler Ebene die lokale Umsetzung sozialverantwortlicher Beschaffung enorm
    Beispiele: die SKL Kommentus in Schweden oder das niederländische Public Procurement Expertise Centre, PIANOo.
  2. Harmonisierte E-Procurement-Tools, die Nachhaltigkeitsziele explizit unterstützen, steigern die breite Nutzung sozialer Kriterien in Ausschreibungen erheblich
    Beispiel: Den Haag
  3. Austausch und klare Zuständigkeiten in dezentralisierten Beschaffungsstrukturen
    Beispiele: Während Rotterdam Nachhaltigkeitsbeauftragte eingeführt hat, um Beschafter*innen bei der Anwendung von Nachhaltigkeitskriterien zu unterstützen, richtete Den Haag Arbeitsgruppen ein, die sich aus verschiedenen Abteilungen und über die gesamte Hierarchie hinweg zusammensetzten. Wir sind diesem Ansatz auch außerhalb Europas begegnet, z.B. in der Stadt Tshwane in Südafrika. Anstelle von zusätzlichem Personal wurde in jeder Abteilung eine Person bestimmt, die für die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien in Beschaffungsprozessen zuständig ist.
  4. Regelmäßiger und (halb-)formalisierter Austausch mit nationalen und internationalen Kollegen
    Beispiele: In den Niederlanden tauschen sich beispielsweise die vier größten Städte – Amsterdam, Rotterdam, Den Haag und Utrecht – viermal im Jahr über nachhaltige Beschaffung aus und entwickeln kollektive Lösungen und Markterklärungen zu Veränderungen in der öffentlichen Nachfrage. Darüber hinaus profitieren Rotterdam und andere Kommunen vom internationalen Austausch und der Teilnahme an internationalen Netzwerken wie Procura+ oder dem Global Lead City Network (GLCN).

 

Alternative Maßnahmen in der individuellen Dimension:

Drei Erfolgsfaktoren haben sich als ebenso entscheidend für die Motivation und Bereitschaft der lokalen Akteure zur Umsetzung sozialverantwortlicher Beschaffung erwiesen: Die Bereitstellung von Informationen über die Gründe für die Berücksichtigung sozialer Kriterien, Kapazitätsaufbau zur Anwendung dieser Kriterien und Austausch mit relevanten Stakeholdern. Zwei Faktoren konnten die Motivation der Beschaffungsverantwortlichen zusätzlich steigern:

  1. Kulturwandel innerhalb der Kommune hin zu „noch lokaler, noch sozialer“
    Werden auch lokale Herausforderungen in der Beschaffung berücksichtigt, steigert dies die Identifikation der handelnden Personen mit entsprechenden Kriterien enorm. Wichtig ist, dass dabei die Sorgfaltspflicht der Kommune für Probleme in globalen Wertschöpfungsketten nicht ersetzt, sondern durch die lokale Perspektive erweitert wird.
  2. Minimierung der wahrgenommenen Risiken von Beschaffungsverantwortlichen bei der Berücksichtigung sozialer Kriterien
    Beschaffungsverantwortliche sehen bei der Festlegung von Nachhaltigkeitskriterien in Vergabeverfahren oft Risiken, z.B. juristische Unwägbarkeiten oder mangelnde Unterstützung von Vorgesetzten und Kolleg*innen, was sie in vielen Fällen davon abhält entsprechende Kriterien zu definieren. Generell gilt: Je klarer und kohärenter das Verfahren in der regulatorischen und institutionellen Dimension ausgestaltet ist, desto geringer ist die Sorge der Arbeitsebene, Fehler zu machen oder in Grauzonen zu geraten, die möglicherweise im Widerspruch zum EU-Wettbewerbsrecht stehen. Politik und Management sind hier gefragt eine stabile und klare Handlungsbasis festzulegen.

11 zentrale Handlungsempfehlungen für sozialverantwortliche Beschaffung in Kommunen

Unsere Forschung zeigt, dass viele verschiedene Wege die Umsetzung sozialverantwortlicher Beschaffung voranbringen können. Trotzdem lassen sich elf übergreifende Handlungsempfehlungen entwickeln, deren Umsetzung die öffentliche Beschaffung in Kommunen sozialverantwortlicher machen kann:

 

Politische Entscheidungsträger*innen sollten…

 

Kommunale Entscheidungsträger*innen sollten…

 

Zuständige Personen für sozialverantwortliche Beschaffung in der Verwaltung und die Zivilgesellschaft sollten…

 

 

Zuständige Personen für sozialverantwortliche Beschaffung in der Verwaltung und Beschaffer*innen sollten …

 

 

 


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