Fragmentierte Entwicklungszusammenarbeit: Deutschlands Möglichkeiten zur Gestaltung einer internationalen Agenda

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Fragmentierungsherausforderungen begegnen

Populistische Politikansätze dürften – soweit sie Entwicklungszusammenarbeit überhaupt fortzusetzen gewillt sind – den Trend fragmentierter Ansätze in der Entwicklungszusammenarbeit deutlich befördern. Deutschland könnte und sollte sich weiterhin zu einem wichtigen Fürsprecher machen, um Fragmentierungsherausforderungen zu begegnen.

 

 

Fragmentierung“ bezeichnet in der Entwicklungszusammenarbeit das Phänomen einer zunehmenden Vervielfältigung der Entwicklungsakteure bei gleichzeitiger Atomisierung von Zielen, Modalitäten, Instrumenten und Projekten. Verbunden damit sind enorme Mitteleinbußen durch hohe Transaktionskosten etwa, weil verschiedene Akteure Ähnliches tun, verringerte Wirkungen eintreten, wenn Geber sich widersprechende Dinge umsetzen, teilweise aber auch mehr Vielfalt erzielen können (wie etwa durch innovative Süd-Süd-Kooperationsansätze). Populistische Politikansätze dürften – soweit sie Entwicklungszusammenarbeit überhaupt fortzusetzen gewillt sind – den Trend fragmentierter Ansätze in der Entwicklungszusammenarbeit deutlich befördern.

Zusammenarbeit unter den Bedingungen von Fragmentierung

In einer ständig wachsenden Zahl von Politikfeldern ist transnationale Zusammenarbeit unter den Bedingungen von „Fragmentierung“ heute weitgehend Realität. Ein Leitziel der 2030 Agenda war daher von Beginn an die Integration verschiedener Politikfelder in einem umfassenden Ansatz. Der Begriff „Fragmentierung“ verweist auf die erheblichen negativen Aspekte der Komplexität in der Entwicklungszusammenarbeit, aber auch anderen Politikfeldern, die grenzüberschreitend tätig sind. Die zunehmende Notwendigkeit, Globalisierungsprozesse zu bewältigen und zu regulieren, hat im Zeitverlauf zur Gründung einer Reihe von internationalen Institutionen geführt. In der Entwicklungszusammenarbeit ist die Anzahl bilateraler Geber von rund einem Dutzend in 1960 zu derzeit auf über 60 angestiegen; zudem gibt es deutlich über 250 multilaterale Geber. Einer der letzten Neuzugänge war die asiatische Infrastrukturinvestmentbank, 2014 als Konkurrenz zur Weltbank und dem Weltwährungsfonds gegründet. Gleichwohl kann Entwicklungszusammenarbeit und können vielfach Partnerländer von einem Ansatz profitieren, der mehr Wettbewerb aufgrund größerer Vielfalt umfasst. Das Potenzial für gegenseitiges Lernen, Innovation und wettbewerbsfähige Auswahl unter den verschiedenen Bereitstellern von Entwicklungszusammenarbeit kann sich erhöhen.

Fragmentierte 2030 Agenda?

Für die Umsetzung der 2030 Agenda sind in diesem Zusammenhang zwei Aspekte bedeutsam: Erstens wurde während der Verhandlungen über die Nachhaltigkeitsziele das Mantra von der Integration sozialer, wirtschaftlicher und Umweltaspekte geprägt. Gleichwohl dürfen bei 17 Zielen, 169 Zielvorgaben und 230 Indikatoren die inhärenten Zielkonflikte nicht im Sinne eines falsch verstandenen Integrationskonzeptes schöngefärbt werden. Wie das Beispiel des Anbaus von Palmöl zur Kraftstoffsubstitution auf Landwirtschaftsflächen zeigt, besteht zwischen einzelnen Indikatoren durchaus ein Spannungsverhältnis.

Für die Ziele der 2030 Agenda ist kennzeichnend, dass sie mehrheitlich hochkomplexe, sektorübergreifende und langfristige Probleme angehen. Unter diesen Vorzeichen wird es zukünftig von zentraler Bedeutung sein, zwischen bestehenden Institutionen Multi-Akteursnetzwerke zu knüpfen, um bestehende Fragmentierungen zu überwinden. Im Sinne eines transnationalen Anspruches sollten diese Netzwerke auch zivilgesellschaftliche und andere Akteure mit einbinden.

Zweitens sind die Entwicklungspartner gefordert, neue Ansätze zu entwickeln und technische Instrumente anzuwenden, um der zunehmenden Fragmentierung zu begegnen. In der Europäischen Union zählt hierzu beispielsweise der „Verhaltenskodex für Komplementarität und Arbeitsteilung in der Entwicklungspolitik“; und das „Joint Programming“ oder der „Delivering as One“ – Ansatz in den Vereinten Nationen. Die Gegenüberstellung von spezialisierten Entwicklungsorganisationen wie den „Ein-Themen-Fonds“, beispielsweise dem Globalen Fond zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria einerseits, und den Gemischtwarenläden wie dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen andererseits, ist daher künstlich. Im Rahmen der 2030 Agenda gibt es für die jeweiligen Beiträge eine Rolle, weshalb es nicht um „Entweder-Oder“, sondern vielmehr um „Sowohl-als-Auch“ geht.

Deutschlands Gestaltungsmöglichkeiten

Die genannten Aspekte zeigen die Grenzen, Fragmentierungsherausforderungen, die in politischen, wirtschaftlichen, und anderen Interessen verhaftet sind, mit überwiegend technischen Ansätzen wie Koordination und Arbeitsteilung effektiv zu begegnen. Mit schwindender Unterstützung für die Wirksamkeitsagenda in der Entwicklungszusammenarbeit auf politischer Ebene und angesichts populistischer Debatten steigt (erneut) der Druck, die eigene „Daseinsberechtigung“ in den Vordergrund zu stellen. Damit verbunden ist häufig der Druck, nationale Geberbeiträge separat zu kennzeichnen, was Konsolidierungs- und Harmonisierungsbemühungen konterkariert und Fragmentierung potentiell befördert. Die Überwindung von Fragmentierung liegt daher vielfach nicht im Interesse entwicklungspolitischer Akteure.

Deutschland könnte und sollte sich weiterhin zu einem wichtigen Fürsprecher machen (auch im Rahmen des deutschen Ko-Vorsitzes der Globalen Partnerschaft für wirksame Entwicklungskooperation / GPEDC), um Fragmentierungsherausforderungen zu begegnen. Der Brexit dürfte zusätzlich den Bemühungen um bessere Koordinierung in der Entwicklungszusammenarbeit zumindest auf europäischer Ebene zuwiderlaufen. Umso wichtiger ist es, dass Deutschland eine wichtige Stimme bleibt, um entwicklungspolitischer Fragmentierung Einhalt zu gebieten.

Image: Mario Negre

Mario Negre ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung "Nachhaltige Wirtschafts- und Sozialentwicklung" am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) / Mario Negre is Senior Researcher at the German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Bild: Stephan Klingebiel

Stephan Klingebiel leitet am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) die Abteilung “Bi- und multilaterale Entwicklungspolitik”. Er ist regelmäßiger Gastprofessor an der Stanford Universität sowie Lehrbeauftragter an der Philipps-Universität Marburg. Vor wenigen Wochen erschien der von ihm mitherausgegebene Band „The Fragmentation of Aid: Concepts, Measurements and Implications for Development Cooperation“.

Image. Timo Mahn

Timo Mahn war bis 2017 Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung "Bi- und multilaterale Entwicklungspolitik" am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

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